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護照封面為何不能貼貼紙?

「你之前有拿過台灣國護照貼紙嗎?」A男問。

「有啊,我拿了好幾張呢。」B女點點頭說完,低頭吃了一口蛋糕。

「我也是,但前鎮子我看到新聞說外交部修法,說不能擅自改造護照封面。」C男回答。

「咦,外交部有修法的權利?我以為修法都要透過立法院哩!」B女瞪大眼睛。

「有喔,但是他們可以修的法層級是不同的。像外交部這次引起爭議的,他修的是護照條例施行細則。在法的層級上,可以分為憲法、法律、命令。立法院內修的法或新增的法,屬於法律的層級,而像外交部或其他行政單位所制定的法,屬於命令這個層級。」A男說道。

「原來如此…」

「不過…這次修法有什麼問題嗎?」C男不解。

「本來可以貼貼紙,現在卻修法說不能貼,這不是大問題嗎?」B女斜眼看了C男。

「喔,我的意思是雖然我也覺得在封面貼貼紙沒有什麼大不了的。可是護照屬於身份證件,身份證件規範的嚴格一點說不能塗改,好像也不能說不合理?」

「可是他現在修法感覺就很針對台灣國護照貼紙的事情呀。」

「是沒錯啦,感覺也很不爽。但我這樣問好了,如果封面不能貼貼紙這個規定,是以前就規範了,而不是現在才加的,那你還會覺得不合理嗎?」C男問。

「恩…如果是以前就規定,那好像也只能乖乖遵守了?」B女若有所思。

「所以今天會覺得不舒服,主要是奇蒙子的關係,因為以前沒規定但現在規定了。 可是如果我們先把感受問題放下來,國家的法規不是原本就會隨著社會的變化,去做修正嗎?當然修正的合不合理我們可以去討論,可是如果只是因為覺得不爽而去反對,我總覺得好像也不是很適當。」

「你這樣說也是啦。」B女點點頭。

「我有些不一樣的看法喔。你記不記得之前幾次我們出國的時候,是走快速通關的?」A男說。

「對呀,因為你之前說常出國申請那個比較方便,確實也方便很多,不用排隊。」C男點點頭。

「那我問你,我們走快速通關的時候,封面長怎麼樣有差嗎?」

「ㄟ,對耶。因為他是掃描逼一下,然後臉部辨識或指紋辨識過就可以過去了。」

「然後你回想一下更早以前人工辨識的時候,他主要辨識身份是不是也要看護照內頁?」

「對。」

「原本的護照條例施行細則本來就有規定護照內頁不得損毀塗改,為了正確辨識身份,我想大家都可以接受內頁不得塗改的規範是合理的。但是如果我們可以走快速通關口通關,那是不是就代表著護照封面不管有沒有被貼貼紙或塗改,事實上他都不會影響身份的辨識?」A男繼續問。

「這樣講是沒錯。」C男點點頭。

「所以外交部現在增加了這個規定,其實侵害了人民的自由。」

「ㄟ,雖然我覺得封面被限制不能貼貼紙有點管太寬,但說成侵害人民自由會不會太誇張?」C男皺了皺眉頭。

「這邊要先講一個觀念,法律界的在討論法的時候,對於政府『侵害』人民的定義是很嚴格的,在他們的定義中,政府做的任何規定,會限制到人民的自由,都算是侵害。」A男說。

「所以例如像交通規則的規定,本身也是一種對自由的侵害?」C男問。

「對,這是在討論法律時,他們對於侵害會先做這樣的定義,因為不先做這樣的定義,就沒辦法去討論人民對於政府為什麼可以請願訴願,也沒辦法去討論政府對於人民的請願為什麼可以駁回。以你剛剛說的交通規則來說,為什麼他雖然侵害了人民的自由,卻會被視為可以接受?原因是這樣的規定對維持交通順暢來說,是符合比例原則的。比例原則會從三個點討論,一個是是否合乎目的性的原則,例如紅綠燈的規定目的是為了維護交通順暢、以及交通安全。第二個是必要性原則,為了達到交通順暢的目的,紅綠燈的規定是不是所有手段中,侵害用路自由最小的方式?第三個是衡平性原則的原則,這是在說政府會不會為了一個過小的目的,而侵害人民過大的權利?紅綠燈規則之所以可以接受,是因為在這三個面向上討論完,是有符合比例原則的。他雖然限制了一般人使用道路的自由,像是一般人走路只能走在人行道跟騎樓,馬路要留給車輛使用,一般人過馬路要綠燈才能過。可是透過這樣的限制,讓人、車都可以順暢移動,我們可以保有的公共利益是可以有順暢的交通。因此這個規定雖然侵害了一般人隨意在馬路上走動的自由,但因為符合比例原則,因此是可以接受的。」

A男說完,喝了口咖啡後繼續說道。

「然後我們用這樣的原則來看外交部限制護照封面不能貼貼紙的規定,單純要達到身份辨識效果,限制內頁不能塗改其實就已經可以達到這個目的。因此限制封面護照不能貼貼紙,就是一個「多」的規定。既然是「多」的規定,就代表他不是所有手段中侵害人民表現自由的最小手段,因此我們可以說,這個限制手段是不符合比例原則的。」

「我覺得這樣的討論,就會比『之前沒限制但現在限制所以現在限制要抗議』的說法,要更能說服人。」C男點點頭。

「嗯嗯,不過名詞要先定義好也很重要啊。如果我今天對於『侵害』的定義跟法律上在討論政府『 侵害』 人民自由的定義不同的話,那就會變成是我用我對『侵害』的想像去解讀你說的『侵害』,到最後很容易就變成雞同鴨講啊。」B女說道。

「所以要好好討論一個議題的來龍去脈,除了要說理,也要在過程中不斷的去釐清彼此的感受、還有定義。」

「沒錯,要好好討論一個議題,真的是不容易啊。」

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小知識補充:
法律:
可由立委提案,也可由行政單位提案。
立委提案後還是交由行政相關部會去研擬,立法院主要職責在於監督行政機關。法律須由立法院審查三讀通過後總統公告才可正式施行。

命令:
行政規則、法規命令都屬於命令的層級。
行政規則免立法院審查,但需提送立法院備查。
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【參考資料】
外交部呼籲國人勿自行在我國護照內外黏貼貼紙、增刪塗改任何字樣或加蓋圖戳,以避免誤觸法令
http://goo.gl/bRX5tC

自由廣場》護照禁貼台灣國貼紙? 外交部違憲並自我矛盾
http://goo.gl/OggaUX

政府這樣「限制人民自由」的手段,有沒有符合比例原則?
https://goo.gl/3Ks1OH

【監督國會】
國會調查兵團立委言行資料庫 https://cic.tw/
立法院議事轉播ivod http://ivod.ly.gov.tw/

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課綱爭議落幕了?

這天傍晚天色泛著紅光,看起來像是颱風要來的前兆。外面下著雨,這時咖啡廳坐著一男一女,看起來像是對情侶。

「颱風看起來要來了。」T女說。

「對呀,還好學生決定要退場了,不然颱風來了如果還繼續守在教育部,就真的會很令人擔心。」S男托著下巴說道。

「課綱的事情不是已經說要重新審查了嗎?我覺得學生沒有理由繼續守在那裡。如果是這樣,感覺會很像小孩子要不到東西在耍任性。」T女皺了皺眉頭。

「不是這樣的…」S男搖搖頭。

「不是都已經要到重新審查,而且朝野也說同意自由選書了嗎?」T女不解的問。

「你知道嗎?教育部在今年二月就已經通知書商,說舊版課綱的課本在新書發行的時候要作廢不得銷售。五月的時候發了正式公文要求學校要選用新版教科書。並且強調大學學測考的是新的課綱。到了六月才馬後炮說新舊並行,尊重學校教師選書權。可是全國已經有八成的學校選了新課綱的書籍。這時候才說自由選書,但在選書前,書商提供的書都是新課綱的,那請問老師再怎麼自由選書,是不是也只能選到新課綱的?」

「恩…如果書商提供的書都是新課綱,舊課綱的書已經作廢不能銷售的話,以現在這個時間點確實就只能選新課綱的書了…這樣說來。自由選書是假的囉?」

「是啊。另外之前教育部說新舊課綱並行,也是假的。」S男說完喝了口咖啡。

「怎麼說?」

「台灣的課綱是剛性課綱,對課本的撰寫、考試的方向有強制力,教科書跟考試都必須要依照課綱的標準。好,那今天假設新舊並行。但新舊課綱有衝突的時候,例如新課綱提到A、B、C,但舊課綱提到A、B、D。AB是共同的就沒問題,但C跟D呢?你覺得應該怎麼解決?」

「恩….如果是考試是有強制力的,似乎只能選擇要嘛都考,要嘛都不考。」

「是啊。那如果都考,是不是等於新課綱是通過了?那如果都不考,那是不是等於舊課綱舊被閹割了?」

「ㄟ….這樣講的話,新舊並存的話,假設衝突的內容都要考,等於新課綱在實務上就是通過了,完全沒損失。如果衝突的部份不考,那等於老師在趕課的時候,沒有重疊的部份這些都可以不用教。但是既然不用教,那又何必寫在課綱上?」T女恍然大悟。

「是啊,一綱多本的精神,就是內容可以不同的是課本。他讓課本有補充教材的空間,可是課綱本身只能有一個,這樣課本在編寫的時候,才能有所本。所以教育部這種說法,也是在騙人。然後再講回重啟課審,我問你,他們有說什麼時間以前要重新審查嗎?」

「新聞上沒有看到,應該是沒有吧?」

「那現在大家都醞釀著明年會政黨輪替,覺得現在這個課綱再怎麼不好,政黨輪替以後就可以換掉了。那如果抱持著這樣的心態,你覺得現在的在野黨何必浪費力氣在現在重新審查課綱?要知道,這種投機主義是我們大人會這樣想,但是對高中生來說,他們的訴求根本沒有任一個真正有達成的。」

「恩…難怪學生會說對兩黨失望,原來是這個原因。」

「而且課綱真正的問題,在於他的規範其實沒有被立法。所以才會有那麼多可以上下其手的空間。」

「沒有立法?教育部不是都說他們依法行政嗎?」T女有些驚訝。

「現在課綱審議的過程,都是用行政法做規範。所謂的行政法,就是由行政單位自行提出的行政命令或行政規則。」

「等等,所以他們說的依法行政,這個『法』也是由他們自己提出來的?」

「沒錯。」S男點點頭。

「ㄟ,那這樣不就他們不管怎麼做都可以嗎?反正他們說了算。」

「所以像這次課綱微調的事情,說真的硬要說,教育部還真的沒違法喔。原因是,我們在法律的層級上,本來就沒有針對課綱訂定的過程有任何的法條。以法的層級來說。憲法高於法律高於行政法。法律的部份由立法院制定,行政法的部份由行政單位提出。因此如果你要說政府違法,除非他違反的是法律的層級,不然他都可以跟你說他有依法行政。」

「等等,可是之前不是有人說有人告教育部,而且法院判決教育部違法,那個又是怎麼一回事?」

「因為有民間團體針對這次課綱微調的過程,要求教育部提供相關的會議資料,但教育部不提供,於是民間團體針對教育部這件事情,用政府資訊公開法的名義一狀告上法院,法院判決教育部敗訴。也就是說,所謂違法的部份,是指教育部不願意提供民間團體課綱微調的會議記錄,這個部份違法。但這並不是指教育部微調的過程是違法的。這是兩個不同的事情。」S男說道。

「也就是以現在的法律來說,因為沒有條文規範課綱的形成過程,所以行政法說了算,但實際上卻是沒有法律層級的法源依據可以約束行政單位?」

「是的。所以為什麼才會有民間團體提出真正的重點在於修法。如果我們不希望課綱這種東西,是換了哪個政黨,就被哪個政黨上下其手,那我們就必須要從立法的角度,透過法律明確規定課綱研發的組織要怎麼組成、程序要怎麼進行。只有透過這個方式,我們才能夠去約束政府的職權,去避免課綱被任何一個政黨做操控。」

「那剩下的,就真的是我們大人的事了。」T女若有所思。

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【參考資料】
冷眼集》民進黨不要鬼混
http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/903992

如何解決課綱爭議?修法三方向!
https://goo.gl/K0gqwy

新舊課綱兩案並行為何行不通?
https://goo.gl/85vBEZ

課綱微調合法嗎?
https://democracydecafe.wordpress.com/2015/04/22/

【監督國會】
國會調查兵團立委言行資料庫 https://cic.tw/
立法院議事轉播ivod http://ivod.ly.gov.tw/

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逾越母法是什麼?

中午是咖啡廳的熱門時段,在這個時間來咖啡廳的,通常是附近的上班族。中間兩人桌坐著兩個大概四十來歲的男子,兩個人都穿著襯衫西裝褲。看桌上的餐點吃完了八成,他們在餐廳應該已經待了一陣子。

「前幾天公司會計跟大家說,今年勞工局的勞保費有調漲,所以大家的勞保費跟去年12月會不同。」L男說道。

「對呀,我們公司也是,說真的,有需要調漲,我們除了接受,也很難有什麼意見,但比對前鎮子的新聞,真的會有種我們這種薪水階級繳健保費在繳辛酸的感覺。」S男回答,皺了皺眉頭。

「你是說衛福部用公告說沒有居留身份的中國人士可以加入健保的事情嗎?」

「沒錯。」

「所以你反對中國人士加入健保?」

「恩…我必須承認聽到『中國人納入健保』這件事情,一開始確實就會有一種情緒上的反彈。」說完S男的表情有一點不好意思,但隨即瞪大了眼睛。「但老實說這件事情,撇開這種針對中國的特殊情緒,我覺得更嚴重的問題是衛福部擅自用行政命令公告,違反了母法的規定,而我們卻拿衛福部沒皮條。」

「我聽到這個新聞的時候也滿生氣的,但我承認我是因為不爽讓中國人納入健保…」L男攪拌了咖啡,身體向S男傾斜。「不過我很好奇你說違反母法的部份。可以再說的更清楚一點嗎?」

「像這次的新聞,是一個政治大學的法律系副教授發現的,他發現衛福部默默的用公告的方式,也就是所謂的『行政命令』,讓原本只具有『停留』資格的人,直接擴張認定成有『居留』資格。但是…」L男喝了口咖啡。「因為根據健保法的規定,外籍人士納入健保的資格,有一條是要領有『居留』證明文件,而且必須要居留滿六個月。或是要確定這個外籍人士是有雇主的,才可以納入健保。如果是『停留』就不能。」

「居留跟停留的差異是什麼?」

「用一個最簡單的例子,像我以前去美國唸書。那當時我取得的身份是『停留』,意思就是這段時間我可以留在美國活動,然後像一些歐洲國家,他會開放讓在當地唸書、有『停留』身份的學生,可以同時享受一些福利或權利,例如一些使用者付費的服務,像是部份的醫療保險。但這個都是建立在他有『停留』身份的前提下。而『居留』的意思,大致上是介於停留跟永久國籍的中間。其實你可以把『居留』視為外國人如果最後要入籍到另外一個國家的時候,他的準備動作。例如像外國人要入籍到美國以前,要先拿綠卡,綠卡就是美國的永久居留許可證。」

「所以一般來說,居留可以享有的權利會大過於停留。」

「是的。而這次衛福部的問題就在於,健保法屬於法律的層次,而衛福部的公告屬於行政命令的層次。在民主憲政國家中,法的層次有三層,分別是憲法大於法律大於命令。也就是比較後面的如果跟上層的相牴觸,該法可以視為無效。而這樣的行為,法律上的說法就是『逾越母法』。」

「逾越母法的問題在哪?」S男問。

「恩…這要講到民主國家所強調的法治是什麼。我們一般的認知是人民要守法。但是事實上民主法治除了包含一般人要守法外,他更強調的是政府也要守法。也就是不管是政府還是國家,都不能凌駕於法律之上。」L男頓了頓,深吸了口氣。「所以當一個國家,行政單位不斷用行政命令去逾越母法,說白了就是國家自己就一直在做不合法的事情。如果我們還允許國家這樣的不合法,還允許這樣的人繼續執政,那政府未來用同樣的方式,侵害我們的權利,就不是什麼奇怪的事情了。」

這時服務生過來收走了兩人桌上的餐盤。L男喝了口咖啡後開口說道。「回過頭來看這次納入中國人保險的問題,說真的,其實我不反對在台灣長期停留的中國人可以享有醫療權。像我家附近的區域就我所知就有很多的陸配。但問題在於,政府如果希望建立所謂的健康安全網,那他應該是去另外想一套制度,去規範長期停留的人,是否可以用另外一套方式去取得醫療權。至少像在歐洲國家,以我一個去荷蘭留學的朋友他就說過,他當時留學也有加入類似健康保險的東西,但那個東西就是很明文規定,是適用於像他們這種為了留學居留在當地的學生,跟當地民眾所適用的醫療福利是分開的。」

聽完了L男的話,S男沉默了幾秒,想了想。「也就是台灣的行政單位,往往不去思考根本的解法,很多行為就算撇除所謂的政治目的,大多也都是在便宜行事,沒有真的去思考過這樣的規定是否公平。」

「沒有錯。如果我們沒有辦法意識到這樣的問題。政府就會覺得反正他怎麼做都不會被監督,那他就會繼續為所欲為。」
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【參考資料】
擴張認定居留證明 政府「違法」開後門 6.3萬中國人吃健保
健保擅納6.3萬中國人? 健保署:9成7全是陸配

【豆知識】
憲法的意義
行政命令是甚麼? 
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蒂瑪小姐咖啡館國會調查兵團

政府總說依法行政,但又是法律又是行政命令,行政命令是甚麼?

這天咖啡廳來了三位男子,看起來都是上班族白領的打扮。剛用完餐,正在一邊喝咖啡一邊聊天。

「我上個禮拜在網路看到一個消息,那時候我有跟著一起發信去抗議,但坦白說有很多看不懂得地方,想要請教一下。」男子A說。

「甚麼消息?」男子B問。

「有一個公民團體發出訊息說行政院透過發布行政命令要開放郵局的資金可以到中國投資。」男子A一邊說著,一邊拿出手機,把那一則訊息秀給另外兩個人看。

「….這看起來事情很大條啊,我記得台灣之前有很多銀行去中國投資,被倒帳倒很多耶。」男子B看文訊息內容後,皺了皺眉頭說著。

「對呀,所以我對這個事情也很驚訝,才會跟著寫信去交通部郵電司抗議。但我想請教的不是他的內容,而是甚麼是『行政命令』?他跟一般法律有甚麼不同?我網路上查了一下,看到有人說現在政府正在用行政命令的方式,去架空立法權,但不是很了解這個意思。」男子A對著男子C詢問著。

「這要從幾個部分來解釋。先來看行政命令。行政命令可以再細分成『法規命令』和『行政規則』,這兩者個差異是法規命令的效力範圍是對外跟對一般人民,行政規則就只是規範行政機關內的作業。你說的這個例子,他屬於『法規命令』。跟法律最大的差異在於行政命令由行政機關訂立,不需要經過立法院去訂。例如衛服部底下會自己制定跟自己的行政命令,交通部也可以訂他們自己的行政命令。行政命令訂定的意義,基本上是讓行政部門在業務執行時有實際的依據。」男子C說道,說完,喝了口拿鐵。

「那如果法規命令的內容訂定有撈過界的嫌疑,例如他們把應該要立法規範的東西,例如土地徵收這類的故意寫在法規命令裡面,這樣難道完全沒有辦法可以去制止他們嗎?」男子A繼續追問。

「一般來說法規命令的發布還是必須要送到立法院備查。立法院可以針對法規命令做決議,並針對行政部門要求他們必須要在期限內更正或廢止該法規命令。而行政部門要是在期限內沒有更正或廢止,該命令視同失效。」男子C回答。

「所以假設不合理的法規命令送到立法院,被立法委員發現,還是有機會可以擋下來,對嗎?」男子A問著。

「是的。」

這時候男子A若有所思的沉默著,男子B突然想到甚麼。
「所以假設立法委員因為種種原因,例如行政立法的人都是同一個黨派,所以對法規命令讓他都通過的話,是否就有可能造成利用法規命令去架空立法權?」

「確實有這個可能。」

「…所以網路上人家說『現在根本就是把服貿拆了一個一個用行政命令在強過…..』是真的了….」

男子A倒抽了一口氣。男子B也不禁搖搖頭。男子C看了看兩位朋友,又繼續說道。
「恩…你說的問題讓我想到另一件事情….自經區目前最大的問題也是在這。因為它裡面有所謂『空白授權條款』,意思就是說呢,自經區條款過了以後啊,後面若有需要相關的法規,全部都可以用法規命令,不需要透過修法制定。這其實也是透過法規命令去架空立法權的例子之一。」

「…..那以現在的政治局勢,行政、立法、司法都是同一個黨派把持,那豈不是他們想要怎麼過,就幾乎可以怎麼過了….」男子B輕聲的說著。

「所以我們能做的,只能盡量去提醒,讓更多人意識到這些事情的荒謬跟嚴重性。人民也應該要靜下心來去一起做功課、一起思考,我們的法律跟整體制度到底出了多少問題,應該要怎麼樣共同解決。而不是遇到任何議題爭議,在不先去了解來龍去脈的情況下,就只先就自己的派系色彩馬上選邊站,這其實是很危險的。」

男子C喝了口咖啡,又繼續說。

「很多時候,政策的問題並不在於政策本身大方向的好壞。像是兩岸服務貿易協議。有問題並不是『要不要開放』,而是『要怎麼開放』的問題。重點在於執行面的細節處理。所以,政策的討論,細節往往比大方向要來的更重要,處理起來也更花時間。而人民有沒有去意識到這件事情,願意來促成更進一步的討論,這在公民社會,其實也是很重要的過程。」

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【資料參考】
政府要動郵局的錢投資中國
汪潔民談郵政儲金逐字稿整理
用行政命令架空立法權的問題